V tomto článku sú uvedené odborné stanoviská IT Asociácie Slovenska k hodnoteniam Red Flags (štúdie uskutočniteľnosti k projektom schváleným na Riadiacom výbore PO7, 19. 4. 2018), ktoré boli sformulované na základe konzultácií so zástupcami ITAS v pracovných skupinách k uvedeným projektom, a po oboznámení sa so štúdiami uskutočniteľnosti k jednotlivým projektom.
Do pozornosti dávame aj stanovisko Útvaru hodnoty za peniaze z 19. apríla 2018 obsahujúce hodnotenia projektov, ktoré boli predmetom 6. zasadnutia Riadiaceho výboru Prioritnej osi 7 Informačná spoločnosť OPII. Útvar štyri z piatich predložených projektov „odporúča realizovať“ a tiež skonštatoval, že „Kvalita predložených projektov sa viditeľne zlepšuje“. Útvar sa nevyjadril a ani nehodnotil projekt WIFI4SK.
Hodnotenie RF: Projekt obsahuje niekoľko nesúvisiacich častí/modulov, ktoré by bolo vhodné posudzovať úplne samostatne, keďže majú iné biznis prínosy, merateľné ukazovatele či alternatívy. Uvedené alternatívy preto považujeme za fiktívne, nevhodné pričom pre jednotlivé časti projektu chýbajú zrejmé alternatívy. Odporúčame pre jednotlivé časti projektu samostatne uviesť vhodné merateľné ukazovatele a skutočné alternatívy.
ITAS: S týmto hodnotením nemôžeme celkom súhlasiť. S tvorbou štúdie uskutočniteľnosti a prípravou tohto projektu sú spojené náklady a keďže projekt obsahuje veľké množstvo funkcionalít, v prípade ich samostatného posudzovania by prudko a nelogicky vzrástli náklady na obstaranie viacerých štúdií uskutočniteľnosti a značne by sa tým zvýšila aj administratívna záťaž.
Na prvý pohľad sa môže zdať, že jednotlivé časti navzájom nesúvisia, no pravdou je, že majú spoločný kľúčový menovateľ, ktorým je zlepšovanie interakcie a komunikácie s občanmi, resp. používateľmi elektronických schránok na webe Slovensko.sk.
Štúdia uskutočniteľnosti pracuje s tromi alternatívami, pričom bola zvolená alternatíva, ktorá podľa cost-benefit analýzy (CBA) predstavuje najefektívnejšie riešenie, čo dokumentuje aj stanovisko Útvaru Hodnota za peniaze.
Hodnotenie RF: Zásadným nedostatkom sú tiež merateľné ukazovatele, ktoré nepokrývajú alebo nedokážu merať úspech jednotlivých častí projektu vzhľadom na ciele projektu.
ITAS: Projekt je zložený z viacerých častí, ktoré nemožno oddeľovať, keďže sú na seba vzájomne naviazané a ich spoločným menovateľom je zlepšenie interakcie a komunikácie s občanmi. V hodnotení teda nie je možné oddeľovať ani merateľné ukazovatele, ktoré sa dotýkajú viacerých častí projektu.
Hodnotenie RF: Nákladové položky na vývoj softvéru sú neoveriteľné, bez uvedenia zdroja alebo metodiky a naopak prínosy považujeme za nadhodnotené či v niektorých prípadoch úplne neexistujúce. Tiež žiadame uviesť uveriteľný a overiteľný spôsob výpočtu nákladov na vývoj jednotlivých častí projektu.
ITAS: Podľa našich informácií náklady na projekt vychádzali zo súčasných prevádzkových zmlúv a verejných obstarávaní. Dopady resp. prínosy projektu sú určené na základe cost-benefit analýzy pri každej položke. Časť dát pochádza napr. z Google Analytics, kde sa objektívne meria interakcia s občanmi, iná časť dát pochádza z technického reportingu od dodávateľa a časť položiek je určená na základe expertných odhadov.
Hodnotenie RF: Projekt obsahuje odvolávky na merateľné ukazovatele definovaná v NKIVS, dokumente SP Manažment údajov a jemu príslušného reformného zámeru. Keďže však projekt rieši iba vybudovanie nových centrálnych komponentov, nie je jasné aký konkrétny výsledok bude týmto projektom dosiahnutý, resp. ako realizátor tohto projektu vie zabezpečiť plnenie deklarovaných cieľov (napr. cieľ “počet zrušených oznamovacích povinností – 4 pre občanov”.
ITAS: Súhlasíme s tvrdením, že projekt je súčasťou množiny projektov v oblasti Lepších dát, ktoré sú komplementárne a budú koordinované Dátovou kanceláriou úradu podpredsedu vlády SR, a rovnako aj s tvrdením, že niektoré benefity budú dosiahnuté až po realizácii viacerých aktivít.
Deklarované benefity budú dodané práve vďaka tomuto projektu, viď uvedený príklad, v ktorom je projekt definovaný tak, že nemá implementovať len novú funkčnosť pre automatickú distribúciu údajov, ale bude ju demonštrovať na štyroch konkrétnych životných situáciách, kde bude odstránená oznamovacia povinnosť.
Tento prístup ide ďaleko za štandard obdobných projektov. Z tohto dôvodu tvrdenie, že projekt „rieši iba vybudovanie centrálnych komponentov“ je nepochopením toho, že projekt je súčasťou balíka aktivít koordinovaných Dátovou kanceláriou (čo je v štúdii explicitne uvedené). Hodnotenie taktiež nereflektuje na fakt, že projekt je definovaný tak, aby priamo demonštroval využiteľnosť vytvorených funkcionalít v praxi.
Hodnotenie RF: V štúdii je uvedený zámer dosiahnuť zníženie “prevádzkových nákladov [integrácií] približne o 20% a nákladov na prístup k údajom o 20%”. Nie je však jasné ako sú tieto odhady určené (a ani konkrétne súčasné či cieľové náklady).
ITAS: Ušetrenie nákladov vo výške 20 % je skutočne cieľom. Súčasné náklady sú presne definované a vychádzajú z nedávno schválenej štúdie uskutočniteľnosti Dátová Integrácia, ktorá jasne definovala jednotkové náklady na integráciu. Na základe týchto podkladov bol definovaný realistický cieľ úspory vo výške 20 %. Kvantifikácia prínosov v CBA teda vychádza zo súčasných nákladov.
Hodnotenie RF: Nie sú identifikované žiadne konkrétne ciele v oblasti OpenData.
ITAS: Zámerom tohto projektu zjavne nie je riešiť všetko. Tak, ako projekt nijako nerieši napr. rozvoj funkčnosti pre analytické využívanie údajov, priamo nerieši ani rozvoj funkčnosti pre podporu Open Data. Z tohto dôvodu teda nie sú definované ani žiadne ciele v oblasti Open Data. Každopádne, projekt v tejto oblasti jasne definuje cieľ vytvoriť Open API pre prístup k Mojim dátam.
Hodnotenie RF: V kap. 7 NKIVS sú uvádzané konkrétne termíny pre dosahovanie výsledkov v tejto oblasti. Plnenie týchto úloh je už v súčasnosti v podstatnom omeškaní, miestami aj viac ako rok.
ITAS: Zámerom tohto projektu je okamžite začať s realizáciou definovaných úloh. Uvedený komentár nijako nehodnotí samotný projekt.
Hodnotenie RF: Pritom v rámci štúdie je predpokladaný klasický “vodopádový” priebeh projektu, kedy prvé realizované výsledky sú plánovaná na r.2019, alebo neskôr. Nesúlad s platnými úlohami v tejto oblasti nie je nijako riešený.
ITAS: Plán projektu predpokladá minimálne doby na realizáciu nadväzujúcich formálnych krokov a procesu verejného obstarávania nevyhnutného pred začatím vlastných projektových aktivít. Prvá množina realizovaných výstupov je naplánovaná 4 mesiace od začiatku realizácie projektu. Ide o jeden z najambicióznejších harmonogramov spomedzi pripravovaných informatizačných projektov. Konštatovanie, že niektoré iné úlohy neboli včas splnené, zároveň nijako nehodnotí harmonogram tohoto konkrétneho projektu.
Hodnotenie RF: V oblasti riadenia údajov sú realizované ďalšie projekty (napr. centrálny projekt pre integrácie, pripravované dopytové projekty pre riadenie údajov), nie je však jasné, akým spôsobom budú časovo a funkčne zladené s týmto projektom.
ITAS: S týmto hodnotením nesúhlasíme, keďže kapitola Implementácia a migrácia popisuje práve závislosti a nadväznosti jednotlivých projektov, vrátane harmonogramu kľúčových míľnikov.
Hodnotenie RF: Úspech projektu je silne závislý od spolupráce veľkého množstva OVM. V štúdii však potrebný harmonogram krokov v tejto oblasti absentuje.
ITAS: S týmto konštatovaním nemožno súhlasiť, tento projekt nie je závislý od veľkého množstva OVM. Týka sa to schváleného projektu Dátová integrácia, ale rozhodne to tak nie je v prípade tohto projektu. Štruktúra a obsah projektov sú uvedené v manažérskom zhrnutí.
Hodnotenie RF: Projekt prináša dôležitú reformu do oblasti posudzovania vplyvov regulácie na dotknuté subjekty. “Business” rovina projektu je nesporne potrebná a dôležitá. Hlavné nedostatky vidíme v prístupe k realizácii IT platformy – projektu chýba overenie konceptu v malom rozsahu (celá myšlienka zapájania podnikateľov, overenie dostupnosti dát a ekonomických parametrov), detailnejšie nastavené KPIs a detailná kalkulácia efektívnosti (predovšetkým v oblasti nákladov).
Odporúčame realizovať reformnú časť projektu v rámci OPEVS a časť v OPII začať fázou Proof of Concept v zmysle metodiky riadenia IT projektov, ktorá by mala overiť platnosť hlavných predpokladov (technických, realizačných a ekonomických). Až následne investovať do ďalších fáz.
Stanovisko ITAS ku KPI tohto projektu:
Merateľným ukazovateľom stavu je zníženie regulačných nákladov podnikateľov zo súčasného stavu (100 %) o jednu štvrtinu na 75 % v roku 2020.
Regulačná záťaž má administratívnu a neadministratívnu zložku. Administratívna záťaž spočíva v plnení administratívnych povinností voči štátu daných reguláciou. Neadministratívnou záťažou je napr. povinnosť poistenia zodpovednosti za škodu, implementácia šifrovania alebo pseudonymizácie, zakúpenie registračnej pokladnice, či povinné vybavenie ambulancie záchrannej zdravotnej služby. Administratívna záťaž má dve zložky: opodstatnenú záťaž (aktivita, ktorú by bolo aj tak nutné vykonať) a neopodstatnenú zaťaž (aktivita, ktorá nie je nutnou súčasťou regulácie).
Reformný zámer sa zaoberá regulačnou záťažou ako jedným celkom. Preto je v reformnom zámere zníženia o 25 % regulačnej záťaže zahrnutá podmnožina zníženia regulačných nákladov neopodstatnenej administratívnej záťaže vo výške 50 %.
Hodnotenie RF: Štúdia popisuje plán a prístup k projektu. Rozdelenie projektu na fázy vítame, aj keď z popisov je zrejmé, že nepôjde o agilne riadený projekt, čo je v rozpore so zámermi NKIVS. Chýba tiež Proof of Concept ako forma overenia celého prístupu a očakávaných benefitov v malom rozsahu (6 miliónov EUR na 1. fázu projektu nepovažujeme za malý rozsah).
Paralelný beh metodických a implementačných aktivít (ako je naznačené v projektovom harmonograme) predstavuje značné riziko projektu.
ITAS: Aktivity Proof of Concept už prebiehajú. Ako príklad uvádzame štúdiu firmy Deloitte, v ktorej sa identifikovalo a analyzovalo viac než 4 000 informačných povinností a kalkulovali sa ich náklady. Ďalšou aktivitou je vytvorenie podkladov a tabuliek pre BIA výpočty, ktoré sú už v praxi využívané. Detailný rozklad regulačného aktu do regulácií a identifikácia aj neadministratívnych povinností bol aplikovaný na Nariadení EÚ – GDPR, pre potreby zabezpečovania súladu na ministerstvá a podriadené organizácie.
Projekt má interne dve relatívne samostatné časti – vytvorenie aplikácie a dátové naplnenie aplikácie. Pri vývoji aplikácie sa ráta s prvkami agilného riadenia.
Dátové naplnenie aplikácie je druhou významnou časťou projektu. Takého aktivity nebývajú agilne riadené. V prípade registra regulácií sa zber dát týka identifikácie a klasifikácie všetkých regulačných aktov na úrovni slovenskej a európskej legislatívy, sémantickej analýzy a detailnej dekompozície zákonov, ktoré generujú 80 % administratívnej záťaže.
Metodické a implementačné aktivity nebudú paralelné. EVS časť projektu je v časovom predstihu cca. 9 mesiacov a jej prvou prioritou je pripraviť podklady pre implementačné aktivity.
Pokiaľ ide kalkulácie efektívnosti, v projekte je k dispozícii indikatívny rozpočet projektu, v ktorom boli expertne navrhnuté počty dní pre jednotlivých expertov. Tento návrh vychádza zo skúsenosti, aký veľký tím v akom zložení dokáže vytvoriť požadované riešenie.
Hodnotenie RF: Projekt prispieva k cieľom informatizácie v oblasti odstraňovania administratívnej záťaže podnikateľov. Z hľadiska priorít akčného plánu informatizácie sa dá projekt považovať za menej prioritný, nakoľko neprináša zásadný posun v oblasti lepších služieb, lepších dát alebo využívania cloudových riešení. Projektu by prospelo testovanie prístupu v menšom rozsahu a až po overení konceptu realizácia podstatnej investície.
ITAS: Jednoznačne ide o inováciu v kategórii Lepšie služby. Na híringoch v pripomienkovom konaní zo strany podnikateľov zaznelo, že ak platí, že „neznalosť zákona neospravedlňuje“, tak štát má vytvoriť adekvátne podmienky pre ľahké uchopenie celej legislatívy a jej regulačného rámca.
Na Slovensku máme vyše 700 zákonov a 2 300 podzákonných predpisov, na úrovni EÚ je to vyše 9 000 regulačných aktov, v nich je obsiahnutých vyše 200 000 regulácií.
Občania ani podnikatelia dnes nemajú k dispozícii nástroje na zistenie toho, ktoré práva a povinnosti sa ich týkajú. Môžu prehľadávať zákony na Slov-lexe a Eur-lexe, ale pri žiadnom z paragrafov nie sú k dispozícii metadáta hovoriace o oblasti regulácie, súvisiacich sankciách a dotknutých subjektoch.
Hodnotenie RF: Projekt ide v súlade s cieľmi strategických priorít a je dôležitým krokom k zrýchleniu nasadzovania aplikácii, racionalizácii využívania licencovaného softvéru a údržby dôležitých. Chýba alternatíva pre využitie verejného cloudu, ktorá je bežne využívaná v zahraničí. Nákladové položky obsahujú odhady prácnosti na vývoj, ktoré nie sú podložené dostupnými zdrojmi a naopak obsahujú licencie a moduly, ktoré sú duplicitné k iným centrálnym projektom.
ITAS: Zhodujeme sa v tom, že projekt Zavedenie služieb Platform as a Service (PaaS) považujeme za dôležitý, keďže ide o vytvorenie platformy pre efektívny vývoj a prevádzku cloud natívnych aplikácií Vládneho cloudu, na ktorú bude nadväzovať celý rad projektov OPII. Nezhodujeme sa v jednom nedostatku štúdie, ktorý bol v hodnotení Red Flags tolerovaný. Tým bola neexistencia katalógu služieb. Z tohto dôvodu zástupcovia ITAS v pripomienkovom konaní ako aj na zasadnutí Riadiaceho výboru požadovali, aby súčasťou Štúdie uskutočniteľnosti bol dostatočne presne definovaný Katalóg služieb natívnej PaaS platformy, na základe ktorého môžu budúci používatelia PaaS plánovať práce na svojich projektoch obsahujúcich služby Software as a Service. Riadiaci výbor túto požiadavku prijal.
Podporujeme vytvorenie hybridného Vládneho cloudu v súlade s definíciou uvedenou v dokumente Strategická priorita Vládny cloud. Keďže aktivity spojené s realizáciou hybridného Vládneho cloudu majú byť v zmysle schváleného Akčného plánu realizované v rámci iných projektov, nepovažujeme za chybu, že súčasná štúdia PaaS rieši len PaaS viazaný na privátnu časť Vládneho cloudu.
PaaS môže byť definovaný úzko (len služby natívnej PaaS platformy) alebo širšie v prípade, keď bude obsahovať aj nástroje pre vývoj, prevádzku a migrácie veľmi náročných aplikácií. Z tohto dôvodu nevidíme rozpor v tom, že projekt PaaS zahrňuje vybraný súbor komerčných SW modulov, predovšetkým ak ich inštitúcie už v súčasnosti využívajú v prostredí mimo Vládny cloud.
Hodnotenie RF: Tento projekt vychádza z projektu WiFi4EU realizovanom Európskou komisiou a zavádza systematickú podporu pre lokálne budované riešenia verejne dostupných WiFi sietí. Jeho prednosťami sú jednoduchosť zadania a riešenia, zaujímavá je aj nízka suma uvažovaná pre jeden podporený projekt (doteraz najnižšia v rámci projektov financovaných v OPIS/OPII). Za negatíva v prípravnej fáze považujeme absenciu naviazanosti tohto projektu na zmeny procesov verejnej správy, priority a ciele informatizácie v SR, neurčenie konkrétnych cieľov a merateľných ukazovateľov a nevykonanie kalkulácie efektívnosti projektu.
Z hľadiska dlhodobého riadenia projektu a informatizácie verejnej správy považujeme za potrebné definovať konkrétne ciele a merateľné ukazovatele pre tento projekt, zasadenie projektu do rámca existujúcich stratégií (NKIVS, dokumenty SP) a vytvorenie predpokladanej kalkulácie efektívnosti.
ITAS: Dostupnosť WiFi sietí v dnešnej dobe patrí medzi bežnú infraštruktúru a sama o sebe predstavuje službu obyvateľstvu, čo potvrdí každý vlastník smartfónu. Pripravovať pri takýchto malých projektoch sadu dokumentov, ktoré budú triviálne zavedenie WiFi sietí stavať do širšieho kontextu (optimalizácia procesov, nadväznosť na elektronické služby samosprávy) preto považujeme za zbytočnú administratívnu záťaž pre mestá a obce.
